Нова влада успадкувала від попередників значний багаж реформаторських нововведень. Серед правоохоронних, освітніх, медичних та інших реформаторських етюдів попередньої владної команди особливо важливою є реформа децентралізації, яку екс-президент Порошенко використовував як ширму новаторських досягнень свого режиму.

Чинний глава держави Володимир Зеленський вже дав чіткий сигнал – у наступному році реформа буде завершена. Логічним завершенням реформаторського дійства стануть місцеві вибори на новій адміністративно-територіальній основі. Цілком ймовірно, що влада хоче завершити реформу до середини весни наступного року, приурочивши фінал до чергової річниці реформи.
Сумнівна спроможність
Зараз вже створено 924 об’єднані територіальні громади (ОТГ) з 1356, які передбачені перспективним планом реформи (в цілому громади повинні покрити 82 відсотки території країни). У 91 районі різних областей країни ще не створено жодної ОТГ. Цікавий буде аналіз бюджетів ОТГ за підсумками поточного року, а поки можна проаналізувати перше півріччя цього року і підсумки 2018 року.
При аналізі бюджетів ОТГ враховуються такі параметри: дохід на душу населення (співвідношення обсягу надходжень доходів загального фонду без трансфертів з держбюджету до кількості жителів громади); рівень дотаційності бюджетів (співвідношення базової та реверсної дотацій без урахування субвенцій з держбюджету); питома вага заробітної плати у витратах загального фонду.
Особливо цікавим є показник дотаційної залежності ОТГ, який чітко демонструє рівень горезвісної «спроможності» громади.
Розглянемо аналітичний звіт за перше півріччя 2019 року. Експерти проаналізували інформацію по 806 ОТГ, створених у 2015-2018 рр. Їх розбили на п’ять груп (1 – ОТГ з населенням понад 15 тис. осіб, 2 – від 10 до 15 тис., 3 – від 5 до 10 тис., 4 – менше 5 тис. і 5-та – ОТГ – міста обласного значення). Навіть побіжного погляду на статистичні таблиці досить, щоб переконатися: абсолютна більшість ОТГ дотаційні і в різному ступені залежать від фінансів з центрального бюджету. З другої групи більших ОТГ, наприклад, бездотаційних є 38 громад з 124.
Розглянемо конкретні приклади областей – лідерів в процесі децентралізації, тобто за кількістю створених ОТГ і їх охопленням території області. З 53 громад на Житомирщині тільки 15 є бездотаційними. У Запорізькій області фінансову самостійність демонструють 6 громад із 44. У Хмельницькому регіоні 7 громад із 45 показують свою фінансову «спроможність». У деяких випадках відсоткове співвідношення дотаційності конкретних громад може бути досить незначним, але в цю методологію вкралася відверта маніпуляція. Як і зазначено в параметрі оцінки дотаційності ОТГ, там не враховуються субвенції: наприклад, медична й освітня. А це мільярди гривень. Зважаючи на цей чинник, залежність абсолютної більшості громад від центрального бюджету куди більш значна, ніж це намагаються показати реформатори.
Звернемо увагу на структуру видатків бюджетів ОТГ – це дуже красномовний показник. Ідеологи реформи з року в рік сурмили про переможне зростання власних доходів громад. Так, їхні доходи дійсно росли за рахунок передачі на місця частини фінансових інструментів після внесення відповідних змін до Бюджетного кодексу. В той же час збільшувалися і витрати ОТГ у зв’язку з обслуговуванням створюваної інфраструктури (освітлення, водопроводи, нові комунальні служби і т. д.) і через «скидання» на бюджети громад фінансування закладів культури та освіти. Часто з бюджетів громади доводиться виділяти гроші на ті об’єкти соціальної інфраструктури, на які не вистачило бюджетних субвенцій.
У загальній структурі бюджетних витрат ОТГ (загальні витрати всіх громад склали 261,4 мільярда гривень), переважають статті на підтримку базових функцій громади, або простими словами – на «проїдання». Витрати загальних і спеціальних фондів ОТГ на оплату праці – 35,9% (93,8 мільярда гривень). Із загального обсягу коштів на соціальне забезпечення йде 20,2% (52,8 мільярда гривень), на комунальні платежі і енергоносії – 3,8 відсотка (9,9 мільярда гривень). Однозначною статтею на розвиток ОТГ можна назвати тільки капітальні витрати – 18,5 відсотка. Як бачимо, майже 60% витрат громад становить обслуговування базових потреб. Із такими пропорціями розподілу коштів говорити про розвиток вельми важко.
Карликові утворення
Найбільше створено маленьких ОТГ із населенням до 5 тисяч жителів, але проживають в них всього 12 відсотків населення, охопленого ОТГ. Самі ж реформатори відзначають, що більш успішними і стійкими у фінансовому відношенні є ОТГ із чисельністю населення не менше 10 тисяч чоловік. У той же час, жонглюючи обтічними формулюваннями «спроможності» і «перспективності» громад, реформатори самі створили найбільше маленьких громад (із 806 ОТГ, наведених в аналізі, – 292 з населенням до 5 тисяч і 267 ОТГ із чисельністю жителів від 5 до 10 тисяч). Тепер, як стверджують адепти реформи і багато експертів, вже створені громади потрібно укрупнювати і об’єднувати їх фінансові можливості.
Власне, на прикладі маленьких ОТГ можна розглянути головні недоліки методологічної складової реформи. Приклади дрібних ОТГ, у складі яких може бути 2-4 невеликих села, мають діаметрально протилежні ефекти. Так, це можуть бути кілька бідних сіл, яким не знайшлося місця в більших і перспективних об’єднаннях, або ж вони самі не захотіли до них приєднуватися (не забуватимемо про приватні інтереси сільських голів). У такому випадку це абсолютно безперспективна і глибоко дотаційна територіальна одиниця, скільки б субвенцій і дотацій туди не виділялося.
Протилежний приклад – об’єднання декількох населених пунктів, на території яких розміщені великі підприємства промисловості, торгівлі, кар’єри з видобутку корисних копалин, газові, нафтові свердловини або ряд АЗС. При невеликій кількості населення такі ОТГ генерують великі фінансові ресурси, які забезпечують їм значні показники власного доходу в перерахунку на одного жителя. При цьому в багатьох областях створені громади в рамках адміністративних кордонів цілих районів просто тому, що там немає жодного великого підприємства. Яскравий тому приклад – Старосинявська ОТГ. Це пояснюється низкою програмних помилок.

Наслідки ХИБНИХ розрахунків. Помилка добровільності
В першу чергу це помилковість підходу об’єднання громад на добровільній основі. Так, звучить це не дуже демократично, але, пустивши процес децентралізації у вільне плавання і делегувавши формування перспективних планів майбутніх ОТГ на рівень регіональних офісів з їх «місцевими» інтересами, і часто повною профнепридатністю, влада допустилася серйозної помилки.
Однозначно – центр прийняття рішень повинен бути тільки один. Він повинен володіти повнотою всієї інформації про особливості регіонів і в директивному режимі прагматично підходити до «нарізування» ОТГ (не тільки в межах однієї області, а й із урахуванням перспективності, створюючи міжобласний формат ОТГ).
Таким шляхом рухалася Польща, з якої наші реформатори (нібито) брали приклад. Там відразу відкинули ідею добровільного об’єднання і окреслили межі нових територіальних об’єднань, керуючись практичними міркуваннями, уникнувши так званої регіональної «махновщини».
Помилковість конфігурації
Цей недолік частково сформувався під впливом першої помилки. Формування ОТГ мало базуватися на прагматичному розрахунку соціально-економічного потенціалу певних територій. Важливою є не тільки кількість жителів (а для цього необхідно провести перепис населення, інакше ніхто точної кількості не скаже) умовної громади, а й наявність там достатньої господарсько-виробничої бази – підприємств, великих ферм, кар’єрів із корисними копалинами і т. д.
Тільки правильна оцінка співвідношення трудових ресурсів, земельних запасів, промислових потужностей і достатнього сектора послуг може стати базою для створення стійкої територіальної одиниці, яка здатна не тільки фінансувати свої базові витрати, але і генерувати доходи для розвитку.
Вельми примітні показники аналізу бюджетів ОТГ за підсумками минулого року. З функціонуючих у 2018 році 665 ОТГ майже 75 відсотків були дотацій- ними. Влада не придумала нічого, крім як вирішити питання шляхом перерозподілу. Майже 16 відсотків ОТГ не тільки не отримували дотації, а й перераховували до держбюджету реверсні дотації. Ці кошти направлялися на підтримку дотаційних громад і, за задумом реформаторів, такий підхід повинен був врівноважити ситуацію. Але, як свідчить статистика по першому півріччю цього року, такий підхід не працює, і дотаційні ОТГ залишаються такими, незважаючи на надання їм додаткового фінансування.
Як відзначили в аналізі самі прихильники реформи, реверсні дотації надавали ті ОТГ, де були сконцентровані промислові або інші великі господарські об’єкти. Лідерами стали: Троїцька ОТГ у Луганській, Слобожанська ОТГ у Дніпропетровській, Вербківська ОТГ в Дніпропетровській, Боратинська громада у Волинській області.
Серйозними споживачами бюджетних базових дотацій стали окремі ОТГ із Чернівецької, Львівської, Івано-Франківської та Тернопільської областей. Характерною особливістю найбільш дотаційних ОТГ у цих областях є відсутність на їх територіях великих промислових об’єктів і більш інтенсивна трудова міграція за кордон. Близько 50 відсотків доходів цих ОТГ склали акцизні збори на паливо і тютюнові вироби.
Вельми поширена практика, коли найближчі до обласного центру села відмовляються від об’єднання з містом. Деякі керівники таких ОТГ, переслідуючи певні інтереси, створюють територіальні «острівці» навколо великих міст, задовольняючись збором акцизного податку з декількох заправок на території громади.
Інший приклад – ефект «гетьманства» в невеликих сусідніх ОТГ. На Хмельниччині поруч розташовані Крупецька і Улашанівська ОТГ. До складу першої входять дві сільради з населенням 2737 чоловік. На території Крупецької ОТГ функціонує великий завод з виробництва солоду, кілька компаній із видобутку будівельної сировини, тваринницький кооператив і багато інших господарюючих суб’єктів. Громада за результатами аналізу бюджету за першу половину 2019 року визнана найзаможнішою в області. Поруч із цією успішної громадою знаходиться Улашанівська ОТГ, де в межах дев’яти сільських рад проживають понад 8 тисяч чоловік. Ця ОТГ не має такої концентрації фірм-платників податків та залишається (хоча і не в значних обсягах) дотаційною. За законами логіки і практичного підходу, тут повинна бути одна громада, а не два різні «гетьманства».
Помилка цільового фінансування
Серйозним прорахунком реформи децентралізації можна вважати і виділення державою грошей на цільові програми з фінансування інфраструктури. Безумовно, те, що в ОТГ з’явилися освітлення, водопровід, газ, нарешті відремонтована частина доріг, дахи шкіл і вставлені пластикові вікна в ФАПах, – це похвально. Але подібні капіталовкладення не можна вважати фінансуванням розвитку. Це не більше ніж капіталізація інфраструктури, яка довгий час не отримувала належного фінансування і не оновлювалася.
Бюджетні кошти потрібно було направляти на цільові програми зі стимулювання і створення економічної і виробничої бази громад, даючи їм чітку установку на розвиток власного комунального сектору з надання послуг і виробництва товарів. Це стало б економічною базою ОТГ, які могли б генерувати прибуток і створювати робочі місця.
Що ж матимемо?
Проголосивши 2020 рік фінальним у реформі децентралізації, ймовірно, для завершення формування бази ОТГ по всій Україні і укрупнення «дефектних» громад, влада відмовиться від принципу добровільного об’єднання, завершивши процес у найкоротші терміни. Дедлайн реформи в наступному році цілком передбачуваний: влада буде прагнути завершити всі адміністративно-територіальні настройки до місцевих виборів, а питання передачі землі в розпорядження громад – до жовтня, коли за планом має запрацювати ринок землі.
Земля в розпорядженні громад стане логічним завершенням шестирічної епопеї «найуспішнішої» української реформи. Усі міжнародні «партнери» проповідували децентралізацію як вчення про світлий шлях демократизації державних механізмів прийняття рішень, формування народовладдя, розвитку місцевого самоврядування та залучення людей до процесів регіонального мікроменеджменту в рідному селі/селищі/місті. Через шість років блукань українців по пустелі реформи з ліберальними пророками, суспільство бачить міраж «досягнень».
Як нещодавно заявив міністр економіки Тимофій Милованов, громади самі вирішуватимуть, що їм робити з землею – «продати або побудувати на ній дитячий майданчик». Немає й тіні сумніву в тому, що скоро Україна стане світовим рекордсменом за кількістю дитячих майданчиків у перерахунку на одну дитину.